航班时刻市场化：潜规则到明规则还差多远

十二丁

一项旨在通过市场化手段配置航班时刻资源的试点工作即将在上海及广州机场推行，这也在一定程度上体现出政府正在试图更新管理模式来堵塞在这行业领域始终无法禁绝的腐败问题。　　交通运输部中国民用航空局（下称民航局）于12月4日在官方网站发布消息称，将根据制定的《航班时刻资源市场配置改革试点方案》（下称方案），在广州白云机场开展以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点，在上海浦东机场开展以“时刻抽签+使用费”为模式的初级市场改革试点。
　　白云和浦东成试点
　　根据民航局公布的“方案”，广州白云机场和上海浦东机场将在2016年每周各新增的196个起飞/落地时刻中拿出50%试行市场配置，用于国内干支线客运飞行。而另外50%将依然实行行政配置，用于国际地区飞行。
　　在民航局看来，此举是为了“更好地发挥市场在航班时刻资源配置中的决定性作用，探索建立航班时刻资源市场配置最佳模式，进一步促进航班时刻配置的公平、效率和竞争”。
　　“行政分配一直是大部分国家航权分配的主要方式，航权的获得与航空公司的历史沿革和发展阶段有非常大的关系，”一位国有航空公司人士在接受本报记者采访时表示，“规模较大和成立时间比较久的航空公司在航权上具有天然的优势也很正常。”
　　但中国民航业在近十年的发展过程中较此前变化巨大，大量的新兴航空公司开始进入市场，而最近三年国际航线又呈爆发增长之势，而机场及空域资源的限制使得航权开始成为稀缺资源，特别是一些热门航线更加突出。
　　民航局方面也坦承，繁忙机场时刻资源供求矛盾突出，各方利益难以统筹兼顾，这也使航班时刻资源管理工作一直成为民航工作中的难点和各方关注的焦点。
　　在航空运输业高速发展的大势之下，好的航权以及航班时刻则成为航空公司重点争夺的资源，因为一旦拿到就意味着可以迅速获得收益，而非热点航线航权或者不好的时刻可能意味着需要经过市场培育或者根本难以实现好的收益。
　　正是有现实的利益挂钩，因此这一行政资源分配模式在此前曾经饱受诟病，特别是近年来查处的诸多行业腐败案件均与此有直接或间接的关联。
　　比如已经被查处的民航华北空管局前局长黄登科以及北京首都机场前董事长张志忠等人，便是因为涉及到利用自身职位所掌控的航权及航班时刻审批权限进行权力寻租。
　　而有知情人士透露，今年以来民航局运输司多位官员因涉嫌违纪正在被调查，以及一批航空公司的高层管理人员也在配合相关调查，同样与此密切相关。
　　“一些新的或是规模较小的航空公司如果完全按照行政分配的原则，他们恐怕很难获得好的资源，但如果有潜在的操作方式可以获得资源，他们显然不会排斥，因为毕竟这也算是有一个途径可以达到目的，”一位此前曾在国内某民营航空公司工作的人士在接受本报记者采访时表示，“通常这类操作方式会以‘协调费’的形式出现，因为参与方各取所需，所以长期以来并没有人打破这种潜规则所滋长的生态平衡。”
　　公开公平配置航线时刻资源已经在民航系统业内提及多年，但始终未见有实质性的措施推行，一方面与既有的行业生态相关，另一方面便是真正能够实现通过行政手段与市场方式相结合的良性分配机制难度相当大。
　　探索新的配置模式
　　一位非国有航空公司高层管理人员在接受本报记者采访时坦言，“其所在的公司一直希望可以获得一些热门航线的准入，但因为这些航线市场长期被一些国有航空公司所掌控，所以很难切入，即使能够进入也无法在航班量上与国有航企抗衡，竞争力也就无从谈起，”但该人士表示，“其实也可以理解，别人从无到有经营了十几年把市场培育起来，忽然来了个新人要跟你分一碗饭吃，这确实不合理。”
　　但中国民航业的高速发展吸引了更多企业参与其中，这些“鲶鱼”也不同程度在效率和管理等诸多方面搅动着这个行业发展的节奏，其中非常重要的一个方面就是在资源配置方式上寻求透明化。
　　“并不是说我们要求给非国有航空公司更多的政策倾斜，但至少建立一种更加市场化的，具有操作性的资源分配方式，把目前不得不在桌子下面做的事情放到桌面上摆开形成一种更合理的模式，”前述非国有航空公司人士对本报记者表示，“民航业作为一个市场化程度和管理水平与世界先进水平差距最小的行业，在资源分配的机制上有理由寻求一种更为科学合理的方式。”
　　根据民航局发布的信息显示，此次改革试点工作将采取初级市场和次级市场同时推进的方式。允许航空公司将初级市场以市场配置方式获得的航班时刻，在次级市场可通过交换、转让、出租、出售等方式进行交易；以行政分配方式获得的航班时刻，在次级市场可基于“一对一”原则进行交换。交易和交换可基于无偿或者有偿。
　　市场化在美国以及英国等航空运输业高度发达的国家和地区早已形成较为成熟的运转体系。比如全球最繁忙的空港伦敦希思罗机场，一个航班起降时刻的资源在二级市场交易的价格可能超过一亿英镑，这也不难理解有些航空公司为了获得该机场的航权不惜并购其他航空公司。
　　民航局的目标是通过改革试点，探索建立航班时刻资源市场配置最佳模式，进一步促进航班时刻的公开公平配置；探索建立更加科学简便的航班时刻配置程序，提高航班时刻配置效率，进一步去除权力寻租空间；进一步提高航班时刻资源的使用效率和使用效益，促进良性竞争机制形成。
　　尽管业内外对于这次试点改革对优化资源配置方面所起到的作用仍存在一定的担忧，但这毕竟预示着蕴藏着弊端的旧分配方式已经开始松动，而通过在中国最重要的三大航空枢纽中的两个启动试点也在一定程度上显示出行业主管部门对于推动这一改革的决心和力度。
　　民航资源网专家綦琦认为，总体来看，新航班时刻分配方式刚刚推出，航企和机场均期待能够看到进一步的配套措施。新的分配模式应考虑多重因素决定，比如结合旅客投诉率、航班延误率、市场耕耘时间等，让各家航企真正能够公平竞争，实现航班时刻的合理配置。
　　“市场化不能解决一切问题，但市场化的尝试是为了解决问题，寻找一个在目前环境下最为合理的资源分配方式的开端。”前述民营航空公司人士对本报记者如是说。